第三章 公共政策
现代公共政策是政府公共管理的重要职能，是公共管理的主要组成部分之一。公共政策是政府与社会相连接的主要纽带。政府部门正是通过一系列的公共政策，实现对社会、经济各领域发展导向以及各项事务的管理，塑造良好的社会、经济和政治秩序。政府作为权威性的社会公共权力主体，对社会公共事务管理的主要手段和方式是公共政策。换言之，公共政策是政府管理国家和社会公共事务的主要手段。我们要关心的不仅是政府所要推行的政策，还有政府为什么要推行这些政策，以及这些政策的后果是什么。
1.概念与特征
公共政策是指社会公共权威为解决公共问题所做出的正式的决定或安排。通常，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。公共政策的基本的界定包含着如下的内涵：
①制定公共政策的主体是拥有合法性的权威组织包括立法机关、行政机关、司法机关在内，以及由它们授权的有关机构或部门。
②制定公共政策的目的是为了解决社会公共问题，归根结底是为了解决公共资源或社会公共利益的分配问题。
③涉及公共资源分配的公共政策表现为法律、政令、计划、方案等形式，它是非私人物品（价值）的权威性分配方案。政策不仅具有符号特征，而且是一个行为过程。
公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题，因此，公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题，以公共利益为其价值取向。公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
公共政策的特征体现为：权威性、阶级性、普遍性、层次性与丰富性。
公共政策的基本功能为：
导向与管制功能。公共政策通过其所具有的特定的强制性的规范，具有对社会公众的行为和社会发展的引导与管制作用。
调节功能。公共政策对包含于社会公共问题中的各种利益矛盾具有调节和控制的作用。
分配功能。公共政策能将社会的公共利益按一定的标准对一定的对象进行分割，对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。
2.公共政策的主要类型
（1）党的政策 党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式：使党的主张通过法定程序变为国家意志。将党的政策变成国家公共意志的法定程序有三种：
①中共中央与国家机构联名发布政策方案。
②中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。
③政府决策以党提出的政策原则为依据。
（2）人大决策 全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。
（3）行政决策 行政决策作为公共政策出现的主要形式：
①行政法规。
②行政措施。
③部门规章。
④地方性规章。
⑤地方性行政措施、决议和命令。
3.政策与制度、法律的概念的关系
三者只能是部分地可相互替代，不能完全混同。制度和政策都是某种决策产物和某种规则，有重叠之处，不过却是不同层次的决策产物。政策侧重的是为某些目标而采取的操作方式，作用是形成针对问题的可操作决策；作为规则的总称，制度包含了作为操作规则的政策，不过，制度的内涵比政策更广。制度处于一种内核的地位，而政策是制度的延伸，生长于制度的平台上。法律可以理解成是制度及政策的一种形态。国家的根本制度可以通过宪法来显示，政策也可以用法律的形式来显示。但制度可以不以法律的形式体现，政策也不一定是法律。制度、政策与法律不一致的情况也会经常出现。
4.影响公共政策的主要因素
（1）政治制度因素和政治文化因素 政治制度因素是影响公共政策的最主要因素，政治制度包括政体制度、国家结构形式、议会制度、政党制度、选举制度、舆论控制制度、决策制度、政治文化。决策制度对公共政策影响最为直接。
（2）外部环境因素 外部环境因素：国际政治经济系统、国际生态系统、国际社会系统。
全球化描述的是相应的一个发展进程，这种发展的结果是民族国家与民族国家主权被跨国活动主体的权力机构、方针取向、认同与网络挖掉了基础。在现实的世界社会中，没有一个国家或集团能够与外界相互隔绝，各种不同形式的经济、文化、政治的相互碰撞是理所当然的。
绿色壁垒指在国际贸易领域某些国家凭借科技优势，通过立法建立环保公约、法律法规和标准、标志等形式，对商品进行准入限制，实行贸易保护主义。因其具有名义上的合理性、形式上的合法性，将是主要的贸易壁垒。
WTO是指世界贸易组织（World Trade Organization，WTO），它是现今最重要的国际经贸组织。WTO的运作方式透过会员共识决定或票决之方式，决定WTO各协议规范之内容及对各会员之权利义务，将多边贸易体系予以法制化及组织化，各会员并据此制定与执行其国内贸易法规。此外，WTO为会员间讨论如何建置经贸规范之论坛，监督会员执行及遵守相关协议之规范，并协助会员进行执行协议之技术合作。世贸组织的基本职能有：管理和执行共同构成世贸组织的多边及诸边贸易协议；作为多边贸易谈判的讲坛；寻求解决贸易争端；监督各成员贸易政策，并与其他同制订全球经济政策有关的国际机构进行合作。
（3）内部环境因素 经济制度、社会文化、利益集团和大众。
5.政府干预的必要性和失灵原因，为何需要社会力量的介入
（1）政府干预的必要性
①市场会失灵。
②民间（社会）没有解决自身问题的能力，社会成员总是陷入“囚徒困境”中无法自拔。
（2）社会力量介入的原因
①政府干预也可能成为问题，单纯强调加强政府力量的国家主义只会损害市场的功能。我们需要的是在政府和市场之间形成互补。而政府和市场的互补就需要一种中介力量，这就是社会，广泛的社会参与是互动的一方，也是处于中间节点上的一方；没有社会的个人决策者是很难与政府互动的；而没有社会，政府也绝无这样强大的理性能力实现公共利益。
②市场经济作为一种有效运作的体制条件是法治。而法治的作用一是约束政府，二是约束经济人行为。
6.公共政策在行政管理中的作用
公共政策在整个行政管理过程中，具有重要的地位和作用：
①公共政策贯穿于行政管理的全过程和各个方面。
②公共政策是从行政管理目标到结果的桥梁。
③公共政策是行政管理活动的首要环节。
④公共政策是现代行政管理保持生机和活力的关键。
7.公共政策的制定、执行与评估
目标和方案是公共政策制定所必须具备的两个基本要素。能否保证政策目标的有效性取决于两个环节：一是政策目标的设计正确；二是不同的参与者对政策目标达成共识。为保证政策目标的正确，政策目标必须明确具体；政策目标必须有效协调；政策目标与手段必须统一。拟定方案的基本环节包括：设想、分析、初选、评定、淘汰等。公共政策制定的方法包括：特尔菲法、决策树法、灵敏度分析法、成本效益分析法等。采用的技术主要是预测技术。
公共政策执行是指把政策内容付诸实施的过程。政策对象对政策执行的接受行为，可分为三个层次：服从、认同与内化。服从是接受政策的最低层次；认同是接受政策反应的中间层次；内化是接受政策的最高层次，它表现为对政策内容及其意义有准确而深刻的理解，并内化为自觉行动。组织者对政策执行过程应加以控制。这种控制表现为一是政策执行中的协调。在政策执行中采取各种方法调节各项执行活动，解决或消除各种矛盾与冲突，引导行政机构和受众互相配合协作。二是政策执行中的方案调整。它既包括对原方案与实际问题之间产生的偏差的调整，也包括采用各种限制措施纠正偏离目标的行为。
公共政策评估的用途：检验政策效果的基本途径；决定政策去向的依据；合理有效地配置政策资源的认识基础；进行政策教育的重要方法；决策科学化和民主化的必由之路。政策评估的类型：正式评估和非正式评估；内部评估和外部评估；事前评估、执行评估和事后评估。
8.行政决策的程序与体制
行政决策程序是指决策过程中的逻辑顺序、基本步骤。建立健全民主决策的程序和制度，对实现行政决策的科学化具有重要意义。
近几十年来，不少学者对决策程序作了大量的研究，对决策程序的划分繁简不一，例如，赫伯特？A.西蒙认为，决策过程包括“情报活动”、“设计活动”、“抉择活动”、“审查活动”四个阶段；哈罗德？孔茨认为，在目标已定的情况下，决策过程包括“拟定抉择方案”、“评价抉择方案”、“选取抉择方案”三个阶段；国内许多学者也对此提出各种不同的概括。我们认为，行政决策是一种行为过程，由一整套程序所构成。决策程序可概括为如下四个阶段：
①发现问题，确定目标。
②拟制方案，论证筛选。
③评估选优决断方案。
④实施反馈，修正完善。
行政决策体制是指行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，它是随社会政治、经济、科学技术诸方面条件的发展变化而发展变化的。现代行政决策体制是由信息系统、咨询系统、中枢系统、执行系统、监控系统五个部分组成。
行政决策信息系统是由人员、设备和程序组成的专门从事行政信息工作的综合机构，它是行政决策体制的基础。我国行政决策信息系统主要包括信访局、档案馆、统计局等。
行政决策咨询系统是以各类专家为主体，以专门知识和技术为决策中枢系统提供决策依据，从而协助决策中枢系统进行有效决策的组织形式。凡举大事者，必有同谋；凡成大事者，必有善谋。目前，各级政府设立的政策研究室，国务院和各省政府建立的经济、科技研究中心等皆属此类系统。其作用在于协助决策者发现问题，确定决策目标；为决策者提供解决问题的方案、途径和方法，纠正决策者决策行为的偏差。
行政决策中枢系统是行政决策体制的核心，它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。决策过程中，中枢系统具有最高的权力，负有全面责任，它确定决策问题与决策目标，评估选择决策方案，监督决策实施，并修正、完善决策。
行政决策执行系统是指按照行政决策中枢系统的指令负责指挥实施决策方案的职能机构。“良法美策贵在能行”。行政决策执行系统的任务在于建立科学的组织结构，合理配置人、财、物，周密筹划，积极协调以实现决策目标。
行政决策监控系统是对行政决策的制定和实施依法进行监督和控制的组织机构的总称，包含内部的监控体系和外部的监控体系。
9.行政决策的类型
①依据行政决策主体的地位，分为高层决策、中层决策和基层决策。
②依据行政决策问题重复程度，分为常规型决策和非常规型决策。
③依据行政决策的方式，分为经验型决策和科学型决策。
④依据行政决策的可靠程度，分为确定型决策、风险型决策、不确定型决策。
⑤依据行政决策涉及的内容，分为业务管理决策和机关管理决策。
⑥依据决策目标要求，可分为最优决策和满意决策。
10.思想库的特征与功能
思想库（think tank）或脑库（brain trust）是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素，被认为是现代决策链条中不可或缺的一环。该词最早出现在第二次世界大战期间的美国，用以指称当时军事人员和文职专家聚集在一起制订战争计划及其他军事战略的安宁环境。后来美国总统哈里？杜鲁门在1964年庆祝他80岁生日的讲话时，将思想库一词来取代“智囊”。思想库是政策过程中一个重要的参与者，在西方社会已成为对政策产生重要影响和对社会发展起巨大推动作用的组织。所以，思想库被称为美国的第四部门，也有人把它们称为第五种权力。政策的研究和咨询是实现政治文明重要目标的时代要求，是中国政策决策民主化、科学化的重要组成部分，思想库积极参与到中国的政策过程中去是大势所趋。胡锦涛指出：繁荣发展哲学社会科学，推进学科体系、学术观点、科研方法创新，鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用。
（1）思想库的特征
①以改进政策制定为目标。
②研究人员构成的多学科性。
③从事政策研究和咨询的相对独立性。
④运用现代科学理论和先进技术手段。
（2）思想库的功能
①提供政策建议，作为咨询参政机构。
②提供学术思想，作为学术认识机构。
③提供政策结果信息，作为评估机构。
④向政府输送官员和专家，作为人才交流、储备机构。
⑤制造舆论、传播观点，作为宣传机构。
【补充材料】
管理知识虽然大纲上没有要求，但江苏公考的历年真题中却常涉及，现将常识性的考点列出，大家有空看一看。
1、衡量管理工作的重要标志--效率和效果，即绩效。
2、管理工作具有科学性和艺术性的双重特性。
3、管理的四个层次：①微观管理学--以组织个体为研究对象；②中观管学--群体……；③宏观管理学--整体……；④管理学。
4、人本原理把人际关系放在首位，要把管理工作的重点放在激发被管理者的积极性上。其思想基础是认为人是具有多种需要的、复杂的“社会人”。
5、管理的方法：经济方法、法律方法、行政方法和教育方法。
6、管理者最重要的职能：决策和创新。
7、决策的实质是选择，选择活动方案的原则是满意原则，而非最优原则。
8、控制在整个管理活动中起着承上启下的作用，被认为最具有规范性和技术性的环节。
9、公共行政的原则是法治原则、服务原则和效率原则三者的统一。
10、导向作用是公共行政的核心作用，是政府“领航”和“掌舵”职能的具体体现。
11、最早提出“行政学”概念的是斯坦因。
12、新古典管理时期，研究方法由规范转向了实证方法。
13、“新公共管理”--用经济学理论来分析公共行政问题成为一个明显的特征。
14、行政管理的环境：①宏观环境-国情；②中观环境-行政系统的组织结构和运行情况；③微观环境-行政机构内部。其中微观行政环境对行政活动的影响最直接。
15、行政职能的主要特性：共同性、差异性和动态性。
16、社会变迁是行政职能发展和转变的根本原因。
17、行政管理法律手段的特点：严肃性、权威性和规范性。
18、行政指令手段的特点：强制性、垂直性、灵活性、具体性。
19、经济手段最大的特点是控制的间接性。
20、职能目标是行政组织存在的基础，机构设置是行政组织的核心。
21、行政组织就其领导体制而言，有首长制、委员会制和混合制三种类型。
22、行政体制的核心是行政系统内的职权的划分和配置。
23、行政体制实际上是一种制度体系，其最明显的特征是超稳定性（或是体制惰性）。
24、行政权力体制分为集权制和分权制。
25、选择方案的过程是一个评估选优的过程。
26、修正完善决策方案的做法，被称为追踪决策。
27、行政执行的最基本特征是依法行政，与此相联系，行政监督的最基本的特征是依法监督。
28、行政监督的特点：法制性、多样性、强制性、全民性。
29、听证制度是现代行政程序的关键性制度，它是指行政主体作出影响行政相对人权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度。
30、英国是文官制度建立最早的国家。
31、领导科学是一门介于领导艺术和领导科学之间的中观科学。
32、领导的本质就是服务。
33、列宁曾尖锐地批评指出领导工作的职责不明是一种“最危险的祸害”。
34、领导者最主要的职能是决策职能。
